▲ 2021年7月15日，新华社发布了中共中央、国务院《关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的意见》。图为上海浦东陆家嘴金融区。（视觉中国/图）
自贸试验区高水平开放、深化改革的制度创新任务措施基本可归集为两个板块：一是商品和要素流动层面开放；二是制度层面开放。
特区对立法授权的深度和广度还比较小，给予浦东的范围更广，比如可以涉及海关、金融监管、人民币可自由兑换、汇率、资本跨境流动这些层面。
中国的户籍制度将逐渐转化为一个在常住地的登记制度，公共服务按照常住人口来配置。浦东作为引领区，应高标准地从顺应城市发展的需要，从引领整个国家制度改革的高度去做制度建设。
文｜南方周末记者 张玥
责任编辑｜顾策
2021年7月15日，新华社发布了中共中央、国务院《关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的意见》（下文简称《意见》）。《意见》有九个章节，全文约7500字。浦东新区新闻办将其提炼为5个引领，7个首次，以及122项具体任务。《意见》要求浦东在创新发展、集成改革、制度开放、功能打造、城市治理上发挥引领作用。首次提出全域特殊经济功能区；首次提出比照经济特区法规，授权地方制定法规；首次提出制度型开放试点；首次提出构建离岸金融体系；首次在中央文件中提出构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系；首次提出建设国际消费中心；首次提出建设一批高能级的功能性平台。该如何从政策演变、制度开放、金融突破、人口治理等方面，理解这份政策“大礼包”会带给浦东的改变？南方周末记者为此分别访问了复旦大学经济学院院长、复旦大学上海自贸区综合研究院院长、复旦发展研究院副院长张军；上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷；上海交通大学安泰经济学院特聘教授陆铭；复旦大学经济学院教授、复旦发展研究院金融研究中心主任孙立坚。南方周末：2013年上海自贸区在全国率先试点，2021年《意见》提出在浦东全域打造特殊经济功能区。特殊经济功能区与自贸试验区及其他功能区相比，有什么特征？张军：特殊经济功能区，可以理解为一种特区，但是又比特区的范围更大，就是在这样一个地方，实行特殊政策。它对浦东给予了一种高规格的、一些上海市领导称为“顶格”的政策设计，希望各方面能够更大胆，在改革开放上迈出更大的步子。赵晓雷：《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》明确提出，到2035年，建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，形成更加成熟定型的制度成果，打造全球高端资源要素配置的核心功能，成为我国深度融入经济全球化的重要载体。《意见》提出在浦东全域打造特殊经济功能区，将临港新片区的这一发展目标扩展到浦东新区全域，这是对浦东新区高水平改革开放的国家战略目标定位。与其他一些战略空间概念相比较，特殊经济功能区具有以下特征：第一，目标定位是成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地，统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽，企业走出去发展壮大的重要跳板，更好利用两个市场两种资源的重要通道，参与国际经济治理的重要试验田。第三，开放层次从商品要素流动层面开放向对标国际最高标准，深入推进规则、规制、管理、标准等高水平制度型开放转型。第四，制度创新是突出构建与境外投资经营便利、货物进出自由、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通的国际化营商环境。第五，产业结构是强化开放型经济集聚功能，建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系和前沿产业集群。南方周末：《意见》提出，对标最高标准、最高水平，实行更大程度的压力测试，在若干重点领域率先实现突破。这怎么理解？赵晓雷：自贸试验区高水平开放、深化改革的制度创新任务措施基本可归集为两个板块：一是商品和要素流动层面开放；二是制度层面开放。这两个板块在一些要素上有交叉，但各有侧重点。按照中央部署，上海自贸试验区、临港新片区要在商品和要素流动层面更大力度开放基础上，深入推进高水平制度型开放。在现在的国际经贸关系中，与制度型开放相关的通用性核心规则包括：削减和消除非关税壁垒（补贴、技术检验、非国民待遇等），外商投资准入前和准入后国民待遇（高标准投资保护和负面清单模式），公平竞争和竞争中立（非国别和非所有制歧视的商务环境及监管要求），知识产权保护（包括非强制性技术转让），服务贸易开放（包括金融服务业、数字贸易开放和数字自由跨境流动），资金自由转移（与投资相关的资金和利润等投资收益自由跨境转移），政府采购非歧视和透明化原则（WTO《政府采购协定》GPA），反对非市场导向扭曲，投资者与东道国争端解决（ISDS）机制，劳工权益保护，全面可执行的环境义务等。这些规则和相应的行为审查标准不单单是商品和要素流动层面的，而是涉及行为规则、一国的宏观经济政策、管理制度和法律层面。赵晓雷：在中国的地方立法实践中，授权层次最高的应该是经济特区法规。根据深圳经济特区地方立法权案例，深圳市立法权包括经济特区立法权和设区的市立法权。厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府也被授予分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的立法权。此次上海市人大也获得“比照经济特区法规”地方立法授权，制定法规在浦东实施，对浦东新区打造“引领区”给予相适应的法治保障体系。《意见》还明确，对暂无法律法规或明确规定的领域，支持浦东先行制定相关管理措施，按程序报备实施，探索形成的好经验好做法适时以法规规章等形式固化下来。浦东新区和临港新片区可以对标国际规则推进数据安全和跨境流动、探索资本项目可兑换实施路径、人民币离岸交易等领域率先突破，制定相关管理措施及地方立法条例，增强全球资源配置能力。张军：立法授权，在中国改革的语境下是一个给予地方更大自主权的形式。在立法层面上，允许地方人大和人大常委会根据地方情况，必要时制定自己的政策法规，可以把已有的政策法规做一些修改、变通，包括废止一些法规，在特定的范围内可以不去执行。等于将权力下放地方人大了。特区早年有过，但特区对立法授权的深度和广度还比较小，给予浦东的范围更广，比如可以涉及海关、金融监管、人民币可自由兑换、汇率、资本跨境流动这些层面。一般情况下法律法规是全国一盘棋的。这相当于浦东的一些政策法规，可以跟全国不一样，等于给上海“松绑”。南方周末：上海自贸区试点已经八年，有什么目标是自贸区没有完成，而浦东新政之后有可能完成的？张军：上海的自贸试验区，当时的本意其实不仅仅是综合保税区的升级版，它是想推动金融层面上更大程度的自由化。但推了七八年以来，发现这个问题比想象中难，难在现有的法律框架比较难以突破，有太密集的政策法规，给予自贸区创新的空间并不大。当时希望上海自贸区能够在金融自由化上做一些突破，进行一些压力测试，包括人民币自由兑换、资本跨境的流动，其实后来也没有达到，因为现有的政策法规在那里，上海没有能力去突破。虽然我们做了一些探索，例如设计FT账户，每个在自贸区注册的企业允许开设该账户，跨境流动的资金只能在FT账户里闭环流转，但还不是那么方便，很麻烦，受到很多监管，要进行很多申报，有些投资者兴趣不是那么大。这次应该会在这方面有比较大的突破，特别是临港新片区，现在比较明确，要搞资金进出比较自由的改革。根据这次《意见》，国家是希望浦东能在这上面做得比较彻底。南方周末：《意见》首次提出要构建离岸金融体系，该如何理解它的重要性？孙立坚：简单来说，就是通过制度给予的便利性条件，吸引大量外国企业和个人在这个平台上开展商业活动。这是我们今天金融开放的一个表现，如果没有让外国人介入的场景，人民币国际化仅靠国家与国家的货币互换，以及政府安排的人民币海外投资的储备资产，是不够的。构建离岸金融体系，也在考验我们能不能把离岸业务和在岸业务之间的防火墙构筑好，确保金融体系的稳定。南方周末：“试点允许合格境外机构投资者使用人民币参与科创板股票发行交易”，这会给科创板带来什么变化？孙立坚：科创板在注册制改革后，今天又通过开放的模式来增加海外企业进入中国价值投资的赛道，一是有利于我们投资者财富效应的稳定和增长，二是对我们已有上市公司产生鲇鱼效应，三是增加人民币输出的健康渠道，有利于人民币国际化的有序推进，这点也更重要。南方周末：“加快推进包括银行间与交易所债券市场在内的中国债券市场统一对外开放，进一步便利合格境外机构投资者参与中国债券市场”，这会对债券市场带来什么影响？孙立坚：债券市场是人民币国际化走向成熟最重要的标志。中国体量大，需要有一个和自己的基本面对应的货币币值稳定，才能保持财力的安全和大家投资意愿的健康增长。人民币国际化的标杆实际上是国家的主权债券。美元国际化的强大就是美债，债券市场是国家本币国际化的标杆产品，能不能得到世界的公认，能不能把体量做到世界参与进来的最大市场，是很关键的。一个国家的国债是货币国际化的象征，国债的功能不是为国家解决资金的来源，而是为国家能够实现管理全世界财富的核心竞争力的功能打造。如果这个功能被世界认可了，就会带来网络效应。比如大家都买美债，美国政府替人保管钱的风险分担机制不需要了，风险由进来的成员之间互相分担了，形成全球一个强大的资金池的网络效应。我们在这样一个时期，一定要让人家感觉到我们的安全是来自强大的中国政府的担保能力。所以我们今天要杜绝大水漫灌，建立人民币国际化信用，地方政府的债务一定要梳理干净。债券的交易中心在上海，上海要把人民币的信用和替别人保管钱的事做好，这是我们现在改革的路线，是关键。孙立坚：做市商制度是交易机制提高效率的一种有效手段，国外有很多成熟的经验，尤其它在解决价格发现、流动性保障、信息披露等功能上有独到的优势。我们要做国际开放的金融市场，甚至确立国际金融中心的地位，面临国际竞争的挑战与日俱增，所以我们的交易机制一定要市场化、法治化和国际化，做市商制度是其中最重要的市场交易机制之一。南方周末：《意见》专章提出建立“现代城市治理的示范样板”，包括“支持浦东探索与经济社会发展需要相适应的人口管理机制”，这意味着浦东的户籍制度会放松吗？陆铭：浦东的经济发展仍有大幅度增长的空间，也一定会带来各种各样人力资源的需要，而且是各种教育层次、年龄层次的多元化构成，甚至包括外籍人口。从人口管理的角度，矛盾主要集中在公共服务的供应和人口增长的关系上。中央层面已经非常明确地提出，从长期角度来讲，中国的户籍制度将逐渐转化为一个在常住地的登记制度，公共服务按照常住人口来配置。我想浦东作为引领区，应高标准地从顺应城市发展的需要，从引领整个国家制度改革的高度去做制度建设。户籍改革不可能一蹴而就，它必然从两个方面同时迈进。一方面，持续根据常住人口的需要来增加基础设施和公共服务的供给；另一方面，逐渐降低外来人口落户的门槛，对合法居住工作的外籍人士也要提供均等化的公共服务。从国内的户籍制度改革来看，现在实施的是大城市的积分落户制度，未来需要以实际居住年限和社保缴纳年限为主要积分标准，逐渐淡化教育水平在积分落户中所占的权重，甚至直到取消，这才是比较符合城市发展长远需要和国际惯例的。南方周末：按照常住人口来配置公共服务资源，需要怎样的配套制度？陆铭：根据第七次人口普查数据，我国跨县的“人户分离”人数已经达到3.7亿。国内的公共服务是否按照户籍配置，要分人口流入地和人口流出地来探讨。人口流入地，主要指大城市、特大、超大城市，绝大部分的公共服务是在户籍人口的基础上，再增加一些非本地户籍的常住人口，但这距离整个常住人口所产生的公共服务需求，差别仍是巨大的，远远不能满足实际已经稳定就业和居住的外来人口在本地的公共服务需求。对于人口流入地，未来需要加快增加公共服务和基础设施的供应。例如未来随着中国进入到高收入国家的阶段，普及十二年的教育是早晚要推出的，未来不光是中小学方面要增加供应，高中阶段的教育也要增加供应，这对于特大和超大城市来讲是一个巨大的挑战，但应该未雨绸缪，不能回避这个趋势。从人口流出地来讲，我们传统的公共服务提供，包括政府对教育和医疗的财政转移支付，往往是与户籍人口挂钩的。实际上，在人口流出地存在着公共服务的提供和转移支付甚至超过了本地常住人口规模的现象。这种公共服务和常住人口的空间、供求错配的问题，在当前中国是一个比较突出的问题，未来有必要通过改革来加以解决。例如人口流出地会涉及公共服务做减量供应，并向中心城区来集中布局的系列政策。